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国家自然科学基金项目 “非典与中国农业经济——影响与对策”[1] 研究简报 总第七期
2003年6月9日 SARS威胁时农业管理体制的应对策略——之一：组织体系 近几个月来，由于部分高发地区农民工和高校学生返乡，“非典”从一些城市开始向农村扩散。特别是在我国北方地区，农村的“非典”疫情一度呈上升之势，引起了中央的高度关注。 我国农村经济文化比较落后，医疗基础设施薄弱，疫病监测体系不健全，群众防病意识较弱。农村的环境卫生管理，基本上不在国家环保局的视野之内，卫生部也没有足够的力量迅速改善农村卫生条件。在中西部地区和边远山区，情况更加严重。这次“非典”的病原如若来自农村，这种突发事件给我国带来的政治和经济损失可能更加严重。 农业部作为国家农村经济的行政主管部门，在农村地区抗击“非典”等突发事件中应该起到积极的作用。在市场经济条件下，政府部门的行政职能更多地体现在提供公共服务上。不但要为生产提供公共服务，而且要为“生产者”即农民和农村居民提供各种服务，这正是WTO框架下政府可以而且应该加强的职能。 农业部系统介入“非典”防治有一定的优势，可以发挥很好的作用。这首先表现在可以利用科技推广站点、农业网络、农技110等各种手段，结合普及农业技术，到村入户，介绍预防非典型肺炎知识及预防的办法。但是，由于我国农村缺乏广泛的合作组织和各类中介机构，仅依靠政府的这种网络还显得力不从心。 本报告主要将从组织体系方面着手简略分析我国农村行政管理体制的弱点，提出一些初步的建议，供领导参考。 既然是“突发事件”（急性传染病及牲畜疫病、地震、山洪、泥石流、森林火灾，等等），最重要的就是要使中央、省、县领导在“第一时间”了解事件的真相。因此必须有运转良好的信息传递手段。在这里，硬件保障无疑是十分必要的；但是还不够，还必须要有软件的配合——强烈的法治观念（不隐瞒事实真相，对人民生命和国家财产负责的责任心），并且有巨大的凝聚力来动员受害的群众，使他们能够在第一时间进行抗灾自救，最大限度地减少损失，尤其是不惊慌失措，不被谣言所迷惑。 那么，谁来动员和组织呢？最好是该事件发生地的群众自己，是他们的组织以及当地的基层政府（乡镇、县）。 但是，我们不能不承认：我国的农村组织体系是很不健全的。虽然我国的宪法早就规定了“村民委员会”是“基层群众性自治组织”，并且明确规定有负责“治安保卫、公共卫生”等职责；在1998年通过的《村民委员会组织法》中又进一步具体规定：它是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治性组织”，但是实际上它在这方面发挥的作用是很有限的。 政治学告诉我们，“组织（如企业或地方政府）应被看做是交易成本最小化的单位”。在农业体系方面，世界各国的成功经验无不表明：农业的家庭经营制度和合作制度的结合，是迄今为止最为有效的农业制度安排。但是，我国历史上缺乏农业的合作传统，并且农业合作过去被强迫性的“集体化”和“大锅饭”弄得名声不太好，致使我国数量特别巨大（几亿个）又十分细小、分散的农户缺乏一种与政府联系的纽带。 我国农户小，经济发展能力比较弱，承受风险的能力不强，再加上我国经济发展中长期采取的城市倾斜政策，农村的社会保障制度几乎不存在（规模很小的承包地是他们最后的依靠），商业性保险与几亿农民几乎无缘。由于农民的收入普遍比较低，特别在比较贫困的地区，农民受教育年限比较短，营养水平不高，体质较差，缺乏基本的防病常识，农民经不起各种灾害（包括疾病）的袭击，一些贫苦地区的脱贫非常艰难，“一人得病、全家返贫”的农户不在少数。农村经济实际上是非常脆弱的。 国外的经验表明：公共品的供给可以是多元化的。国家负责的主要是大江大河的治理、农业科技的基础研究等，地方政府可以提供地方安全、公共卫生、自然资源管理、地方性的水利设施等；而只要有恰当的政策环境，乡村道路、农村学校和农村科技推广等可以（至少部分地）由非政府组织（社区、合作组织）和企业、个人等来提供。 农民的事情，应该更多地鼓励和动员农民的参与。共同参与可以使农民建立信心，降低克服危机的成本，阻止政府官员的“寻租行为”即减少腐败现象，有利于更好地推进我国的民主化建设。 在我国农村，还有一个特殊的资源可以利用来应对突发事件，即村级的“村规民约”，制度经济学称之为“非正式制度”。“村规民约”中有许多条例是很有积极意义的，例如禁偷、禁赌、禁吵架斗殴、禁乱放牲畜、禁滥伐林木等，这在我国各地都是以风俗习惯和伦理规范等为一地（村）的行为准则，以群体需要为活动规范。在建设有中国特色社会主义中，这些好的“村规民约”是可以赋予新的意义而充分利用的。 总之，在抗击“非典”中，我们需要重新评估我国农村的组织体系，使之能够应对各种各样的突发事件。教育群众、动员群众是我党在革命战争中的一大法宝，在新的历史条件下，我们需要有新的形式来组织农民群众，加强农民与各级政府的联系，这本来也是国家政治民主化的一个重要方面。 本报告提出的具体建议如下： 1．重视我国农村基层组织的建设，健全村民自治组织，使之成为各级政府与农民群众联系的主渠道，在农村的经济、政治生活（包括任何突发事件）中发挥重要的作用。 2．重视农民合作社的作用。建议尽快制定《合作社法》，使合作社成为沟通农民和政府的另一座桥梁，让我国农民能够利用合作社分享农业产前产后的部分利益，为农民增收增添新的机会。 3．重视发挥非正式制度，特别是“村规民约”的积极作用，让农民自己教育自己，在建设新农村中发挥主人翁的作用。
（厉为民） （版权所有，转载转摘请与本课题组联系）非典与中国农业经济 主办：中国农科院农业经济研究所
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